在宪法上，有必要改变对财产权保护的等级划分，并确立国家限制或剥夺私有财产权必须遵循的原则。我国现行宪法第12条规定，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”而第13条对私有财产权仅仅规定，“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”两条规定不仅对两类性质的财产给予不同等级的对待，而且，对私有财产的保护并未明确相对可行的原则。
因此，建议对现行宪法进行必要的修订。具体办法是将第12条中的“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”取消，改为“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织、个人用任何非法手段侵占国家和集体的财产”。而第13条对私有财产的规定也可采用同样的表述，“国家保护私有财产，禁止用任何非法手段侵犯私有财产”。表述方式类似，可以消除对财产保护分等级的问题。此外，应该在这一条中增加一款规定，即：“国家为了公共利益的需要，对私有财产实施征用时，应给予公平的补偿”。这里的国家，不仅是对政府执法的约束，也同时是对国家立法（甚至包括全国人大的立法）的约束。涉及私有财产的立法，必须同时有对私有财产进行公平补偿的条款，否则就是违宪，就可以通过违宪审查机制予以矫正。
具体规则的设计，当然需要结合具体的情境和问题进行细致、慎重的考虑，需要在宪法和各个单行法律、法规乃至规章中比较全面和周密地给出。不过，相对抽象而言，在上述宪法原则的基础上，保护私有财产权的具体规则，至少应当对以下五个方面问题予以关照。
1、什么是私有财产权
也许，对于这个问题，立法无需（似乎也不可能）直接回答。但是，在观念上，我们必须认识到，财产权是一束权利的集合，是占有、使用、收益、处分等一系列权利的集合。每一项权利都应该得到充分的尊重与保障。政府决策对每一项权利的限制或剥夺，都必须受到正当规则的约束。
例如，甲公司与乙公司签订了为期10年的租用乙公司的房产设施的合同，随后，甲公司为开展业务投入大量资金改造相关设施。可是，租用2年以后，政府却以城市景观改造为由决定拆除该项房产设施。尽管甲公司对房产设施没有所有权、没有处分权，但根据合同至少存在占有、使用和收益的权利。政府决策不仅对乙公司财产权构成影响，也同样对甲公司财产权造成了损害。
建立在这样的财产权观念基础上，我们的立法者就应该设计必要的规则，保护这一系列各自独立而有价值的权利。
2、什么是公共利益
“公共利益”概念在实在法上普遍存在，但它勿庸置疑地是一个不确定的概念。因此，立法同样不可能详细规定何为公共利益。只是，一则，在单行的特定法律中，可以用某些规则表明公共利益的方向。例如，或许可以规定，征用土地必须以教育、医疗、公园、环境保护、公共交通、为中低收入者提供经济适用房等用途为限。尽管不能穷尽所有公共利益的情形，但也至少能够在一定程度上予以限制。
二则，可以更多地在程序规则设计上给“公共利益”一种保障。这又涉及两个方面。一方面，规定政府在制定征用或者可能涉及征用私有财产权的决策时，如征用土地决定或城市规划，必须让利益受影响的个人或组织参与到决策的制定过程中，从一开始就为自己的利益进行主张，避免决策出台以后几乎无根本性的救济可能。另一方面，规定政府必须就“公共利益”需要给出充分理由说明。例如，不能以“为了提高教育质量、扩大本县小学生入学率”这样简单的理由，为征用村民集体所有土地建小学主张公共利益的需要。政府必须说明，本县目前小学生入学率是多少，有多少适龄学生因为缺少一所小学而失学，拟建的这所小学为什么必须在拟征用的这块土地上而不是在另外一块土地上，等等。没有充分理由说明的公共利益，缺少足够的公信力。
3、什么是征用
尽管目前现行法律上规定的“征用”都是有特定涵义的，但是，只要在修宪时确立上述保护私有财产权的原则，那么，“征用”就应该给予更加广泛的理解。既然我们在观念上承认私有财产权是一束权利的集合，那么，任何对其中一项合法权利的限制或剥夺，除了税费征收以外，都可能构成征用。
例如，某县政府为了建设一条本县颇具特色的、可以吸引游客的古风格街道，就下令凡是在该街道两侧的住户，都必须按照规定的标准，对房屋外表进行重新装修。如果这个命令确实是经过周密考虑的，确实是由当地人民代表大会作出的决议，或者由县政府召集各方利益代表经过充分讨论以后作出的，那么，也应该承认，它实际上已经构成了对私有财产权的限制，完全可以理解为某种形式的征用。只有在认识到它构成了“征用”之后，才会考虑到政府应当承担的公平补偿责任。
4、什么是公平补偿
当前，问题比较多的还有补偿问题。在一些单行法律中，立法者运用了“适当补偿”的字眼。这个概念本无可厚非，但在实践中多被等同于一种象征性或抚慰性的补偿。因此，必须对公平补偿的标准进行具体化。什么样的补偿比较公平，需要结合具体情形而定，似乎很难给出穷尽所有情况的规定。但是，至少可以考虑两个方面。
一方面，对被限制或剥夺的私有财产权的公平补偿，必须考虑私有财产的既有价值和可得利益。纯粹从现有价值出发去评估补偿数额，即便是按照市场价，也难以弥补当事人的损失。例如，残疾人或者普通下岗工人把其房屋出租，其生活来源主要就依赖于此。房屋本身可能已经有多年的历史，在市场上并无好价。征用此类房屋，仅依市场价计算，显然不能构成公平补偿。所以，可得利益必须考虑在内。
另一方面，公平补偿必须考虑分配正义。在为了公共利益需要而限制或剥夺私有财产权时，必须明白这是让个人为众人而付出代价。因此，必须确定一个基本原则，即补偿必须保证个人的生活水准不会因为私有财产权的征用而降低。尽管这是一个更加不确定的原则，需要根据具体情况加以分析，需要确立更多的计算准则，但如果不能做到这一点，那么，我们的分配就会建立在让少数人生活水平急剧下滑的基础上，是不符合正义要求的。
5、法律原理的规则化
最后，除了上述几个重要关键点以外，我们必须在立法上尽快制定相应的规则，以体现学界早已认同、但因为没有转变为具体规则而法院不予适用的那些法律原理。例如，比例原理。在学理上，这个来自于德国公法的比例原理，具有三层涵义。其一，政府采取的手段确实可以实现政府希望实现的目的、目标。其二，政府采取的手段是在各种可选择的手段中对个人或组织权益最少侵害的。其三，受侵害个人或组织的利益损害不应超过政府所要实现的公共利益。
如果涉及财产权的具体规则，可以体现出比例原理的话，那么，就可以给个人或组织更多的保护自己的机会。假设政府拟建一条高速公路，计划中准备穿过几个连在一片的村庄，为此，将征用大面积村民土地。可是，一方面，这些耕地对于村民而言是重要的生活资料，另一方面，这条高速公路如果略微绕一下弯，尽管要多支出一些成本，但可以不必征用或大大减少征用土地量。相比之下，政府可以以对村民最小侵害的方式达到建设目标。更何况，政府也有可能因为无需给出更多的补偿而节省开支了。
以上遐想并不意味着我们需要某一部或者某几部法律，详细地规定以上五个方面的问题。这几乎是不可能的。然而，无论是立法机关还是享有行政立法制定权的行政机关，在设计具体规则的时候，都应从这五个维度（甚或更多维度）去考虑如何切实地保护各类私有财产权的保障制度。
最后，以上遐想并不见得可以一劳永逸、完美无缺地解决私有财产权的保障问题。但是，若我国宪法、单行法律、法规等可以从这些方面给出相对具体、明确的规则，那么，不仅私有财产权保护可以上升到宪法层面，而获得更多、更充分的尊重，并且，私有财产权受到政府决策不利影响的个人或组织，就可以凭借这些规则挑战政府的决策，就可以起诉到法院，法院也就可以有相对确切的规则，去监督政府决策的合法性。
2003年12月14日
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