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梁慧星：道路管理暇疵的赔偿责任 --大风吹断路旁护路树砸死行人案评释

作者：来源：发表时间：2006-05-13 浏览次数：字号：大中小

　　

道路管理暇疵的赔偿责任 --大风吹断路旁护路树砸死行人案评释

梁慧星

事实及判决理由：
　　1988年7月15日下午6时许，原告王烈风之夫马学智下班后骑自行车回家，行至千阳县电力局门前公路时，遇大风吹断公路旁护路树，马躲闪不及，被断树砸中头部，当即倒地昏迷，由同行人送人医院，经抢救无效死亡。经千阳县法院一审查明，发生事故公路及路旁树木属千阳县公路管理段管辖。路旁树木受害虫黄斑垦天牛危害严重，部分树木枯死已三年之久，经上级批准下达了采伐路旁虫害护路树的文件。由于被告千阳县公路管理段对采伐枯树一事未采取任何积极措施，致发生上述事故。法院认为："公路两旁的护路树属公路设施。千阳县公路管理段对这段公路及路旁护路村负有管理及保护的责任。护路树被虫害蛀朽已三年之久，直接威胁公路上的车辆行人的安全，在上级批文决定采伐更新的一年多时间内，千阳县公路管理段不履行自己的职责，导致危害结果发生，是有过错的。"依民法通则第126条及第119条，判决被告千阳县公路管理段向原告王烈风支付损害赔偿金。
　　被告不服一审判决，以下述理由提出上诉：（1）因收益分配等问题与附近村镇意见不一致而无法采伐更新虫害护路树，要求有关单位分担责任；（2）当地气象部门已预报下午有大风，受害人仍冒风行进致被断树砸死，死者也有过错。
　　第二审宝鸡市中级法院认为，上诉人千阳县公路管理段对该段公路护路树负有直接的管理责任。在上级批文决定采伐更新虫害蛀朽的护路树一年有余的时间内，不采取积极措施，致使危害结果发生，主观上的过错不能推脱。有关村镇与上诉人有关收益分配上的争议，是另一民事权益争议，不能成为分担责担的理由；受害人冒风行进，主观上没有过错，与被断的砸死不存在因果关系，不应承担责任。因此，作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
本案是我国司法实践正式确认道路管理疵赔偿责任的第一个判例，在理论和实践上均有重要意义。
　　一、道路管理责任与国家赔偿责任
　　道路管理瑕疵的赔偿责任，属于国家赔偿责任的范畴。在此有必要对于国家赔偿责任之确立作一简要回顾。
　　众所周知，在资本主义前的社会中，不存在国家赔偿责任制度。基于"国家绝对主权"及"国王不能为非"等原则，人民不得对国家提起侵仅赔偿诉讼。这在理论上称为"国家无责任说"。资产阶级革命推翻了封建专制，实行民主政体，国家无责任说丧失了理论上和政体上的依据。法国早在1799年的法律中，就已规定了国家行政部门应对公共建筑工程所致损害承担赔偿责任（其中包括道路管理瑕疵责任），但是，直到1873年的勃朗哥案件，才通过判例法最终确立了国家赔偿责任制度。
　　德国在1910年国家责任法中，规定了官吏在执行公务时因故意过失对第三人造成损害，应由国家代为承担民法典第839条中规定的责任。至1919年，魏玛宪法中明文规定，官吏行使受委托之权时，对于第三者违反其职务上的义务，其责任应由所服役之国家及政治机关负担，不得起诉官吏。这一规定标志德国正式确立了国家赔偿责任制度。
　　其他国家正式确立国家赔偿责任制度，是第二次世界大战后的事，比法德两国晚了许多年。例如美国，一直到本世纪40年代，主权豁免原则仍起着支配作用。这一原则的根据，是从英国普通法继受的"国王不能为非"的传统原则。大法官霍尔姆斯曾经解释说：美国不能因为侵权而被诉。"我觉得，控告国家如同对天挥拳一样，正是天空滋养了人的精力，使人能够挥拳。" 制定联邦侵权赔偿法以废除主权豁免原则的努力，始于20年代，直至二次大战后才获成功。1946年，美国通过了联邦侵权赔偿法，宣布放弃国家侵权赔偿责任的豁免特权，允许有关当事人对因联邦政府雇员在其职务范围内有过失的侵权行为，向美国提起侵权赔偿诉讼。该法被认为是美国国家赔偿责任立法的里程碑，并对其他普通法国家如英国产生了很大的影响。
标志英国确立国家赔偿责任的立法，是1947年颁布的王权诉讼法。该法宣布原则上放弃国家豁免原则，规定于下述情形，国家负有与成年的有责任能力人相同的责任：（1）有关它的公务员和代表人的侵权行为；（2）有关普通法上作为一个雇主对它的雇员或代理人所负的义务；（3）有关在普通法上任何作为财产所有人所负的义务。
　　日本学者将国家赔偿责任区分为国家权力作用的赔偿责任及非权力作用的赔偿责任。后者再分为私经济关系的赔偿责任及非权力的公共行政的赔偿责任。这种分类得到多数学者的赞同。从明治以至大正初，只承认国家立于私经济关系当事人地位，可依民法典的规定承担赔偿责任。大正五年以后的判例，承认国家基于非权力的公共行政（如公共营造物设置和管理暇疵）所上损害，可依民法典第717条的规定承担赔偿责任。但基于公权力的行使所生损害的赔偿责任，却一直不被承认。直到二次大战后，于1947年颁布国家赔偿法，现定了基于公权力的行使所生损害的赔偿责任（第1条），国家赔偿责任制度终于得以确立。
　　由上可见，国家赔偿责任制度是人类社会进步和民主法治发展的一项重大成果。我国在1982年制定现行宪法时，立法者在总结三十多年历史经验尤其是十年文化大革命的惨痛教训的基础上，借鉴上述各国关于国家赔偿责任立法的成功经验，规定了第41条第3款："由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。"这一宪法条文是建立我国国家赔偿责任制度的奠基石。
　　1986年颁布的我国民法通则第121条规定："国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人合法权益造成损害的，应当承担民事责任。"1989年颁布的我国行政诉讼法第67条规定："公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。"该法第68条进一步规定，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。可以认为，我国国家赔偿责任制度已初步确立，尽管尚不完善。
　　按照上文曾经提到的日本学者的解释，国家赔偿责任包括三种情形：（1）基于公权力行使所生损害的赔偿责任；（2）基于非权力的公共行政所生的损害赔偿责任；（3）基于私经济关系所生损害的赔偿责任。但依我国现行民法通则和行政诉讼法的规定，我国国家赔偿责任须以"在执行职务中"为必备条件。国家立于民事经济关系（亦即日本学者所谓经济关系）当事人的地位所造成的损害，受害人只能依民事法律的规定，向该国家机关提起民事赔偿诉讼，不属于国家赔偿责任的范畴。
　　依解释，"执行职务"行为包括：立法行为、司法行为、行政行为和公共行政。其中，立法行为、司法行为、行政行为均属于行使国家公权力的行为。公共行政与公权力的行使无关，指国有公共设施的设置和管理行为。按照行政诉讼法第67条规定，因行政机关或行政机关工作人员作出的"具体行政行为"所生损害，受害人可依行政诉讼程序获得赔偿。抽象行政行为（行政规章）、司法行为、立法行为所生损害，以及国有公共设施的设置管理行为所生损害，应依何种程序获得国家赔偿，尚无明确规定。
本案事实为大风吹断护路树砸伤行人经抢救无效死亡。公路之设置和管理属于非权力的公共行政。一审法院在判决理由中阐明，被告千阳县公路管理段对该段"公路及路旁护路树负有管理及保护的责任"，二审法院亦确认"上诉人千阳县公路管理段对该段公路护路村负有直接的管理责任"。此所谓"管理责任"，即道路管理瑕疵的赔偿责任。通过本案判决，确立了下述原则：国有道路及其他公共设施因管理瑕疵造成人身财产损害，应由受委托管理的国家机关或公共团体对受害人承担赔偿责任。法院审理这类案件应适用民事诉讼程序，而不适用行政诉讼程序。此项原则之确立，弥补了我国国家赔偿责任立法之不足。
　　二、道路管理责任与建筑责任
　　本案一审法院在判决理由中着重阐明被告应承担道路管理瑕疵赔偿责任，"护路树被虫害蛀朽已三年之久，直接威胁着公路上的车辆行人的安全。在上级批文决定采伐更新的一年多时间内，千阳县公路管理段不履行自己的职责，导致危害结果发生"。但该法院判决理由却又引用民法通则第126条关于建筑物责任的现定，作为判决依据。而第二审法院亦表示原审"适用法律正确"。究竟引用民法通则第126条作为道路管理瑕疵的赔偿责任的判决依据是否妥当？要回答这一问题，必须对道路管理责任与建筑物责任作一番比较。
　　建筑物责任源于罗马法。依据罗马法，自屋内投物品于通衢，加损害于他人时，房屋之居住者，任损害赔偿之责；于通衢置物或悬物，加损害于他人时，加害人须任损害赔偿之责。法国民法典第1386条规定，建筑物的所有人对建筑物因保管或建筑不善而毁损时所致的损害，应负赔偿的责任。德国民法典第836条规定，因建筑物或与土地相连的工作物倒塌或一部分剥落，致人伤亡或毁损财物，由土地的占有人承担赔偿责任。日本民法典第717条规定，因土地工作物的设置或保存有瑕疵，致他人产生损害时，工作物的占有人负损害赔偿责任。其他民法如瑞士债务法第58条、我国台湾民法第191条对此均有规定。
　　上述各民法典关于建筑物责任之性质，有较大差异。在法国民法，学者初时解释为过失责任，后基于危险责任之理论，渐趋于无过失责任。在德国民法，如占有人证明对于防止危险已尽相当的注意，则不负赔偿责任，应为推定过失责任（中间责任）。瑞士债务法就建筑物及其他工作物，一般采无过失责任。在日本民法，依通说占有者负推定过失责任，所有者负无过失责任。我国民法通则第126条明定"能够证明自己没有过错的除外"，应属于推定过失责任，或称中间责任，类似于德国民法。
　　在法国法，民法典第1386条关于建筑物责任的规定，对于道路并不适用。道路瑕疵造成的损害，由道路管理者基于公役义务（Servicepuplic）的过失承担赔偿责任。即道路管理者负有维持公共道路的良好状态的义务。此项义务的违反，产生损害赔偿责任。在德国法，民法典第836条所规定的建筑物责任，同样不包含道路在内。道路存在危险状态的情形，属于交通安全义务的违反，由此产生对交通安全的责任。这种赔偿责任，属于民法典第823条的一般民法上责任，与民法典第839条所规定的违反官吏职务上义务所生公法性质的责任不同。日本在二次大战前，曾有若干判例对于道路管理瑕疵损害案件，适用民法典第717条关于工作物责任的规定。例如昭和3年，东京市道路瑕疵致损案件及昭和10年群马县作为道路一部的棚桥因风雨损坏致货车坠落案件。 1947年日本颁布国家赔偿法，其中第2条规定：道路、河川及其他公共营造物，因设置及管理瑕疵致他人受损害，由国家或者公共团体承担赔偿责任。此后，道路等公共营造物责任即应适用国家赔偿法的规定，而不再适用民法典第717条。例如昭和33年，仙台市道路暇疵致人死亡案件，法院即依国家赔偿法第2条判决仙台市承担赔偿责任。我国台湾民法第l9l条系仿德国民法典第536条。有学者认为，土地上之工作物为国家或公共团体之公共设备（公营造物）时，例如公园、道路、水道、小学校之运动设备等，其工作物所有权属于公法人，以所有人资格就其设置或保管之欠缺，亦负本条之责任。这种见解显然是受到日本判例和学说的影响，在未颁布国家赔偿法的情形，透过解释将道路管理瑕疵责任纳入建筑物责任之中。不失为一个变通方案。但道路管理瑕疵责任与建筑物责任，毕竟是两种性质不同的责任，用关于建筑物责任的现定解决道路等公共设施致损案件，对受损害人的保护难免不周。这应是我国台湾于1980年颁布国家赔偿法的重要原因。按照该法第3条的规定，凡公有之公共设施，因设置或管理欠缺，致人民生命、身体或财产受损害者，由国家无条件承担损害赔偿责任。负有赔偿义务之机关，并不得以"曾为防止损害已善尽其注意"为借口，而推卸责任，该条规定责令政府机关，对于各类公共设施负起安全维护之绝对责任，对人民生命财产权益之保障尤为彻底。
　　道路管理责任与建筑物责任，前者属于国家赔偿责任、后者属于一般民事责任。两者的主要区别如下：
　　其一，适用对象不同。道路管理责任的适用对象为国有道路及其他公共设施；建筑物责任的适用对象为建筑物及其他设施。我国民法通则第126条关于建筑物责任，规定了三种情况：一是建筑物发生倒塌、脱落，如房屋倒塌、外墙皮脱落；二是其池设施发生倒塌、脱落；三是建筑物上的搁置物、悬挂物发生脱落、坠落，如阳台上放置的花盆发生坠落，造成他人损害。依立法之本意，道路及其�

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