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季卫东:中国宪法改革的途径与财产权问题_法学理论_法理前沿

作者：来源：发表时间：2006-05-12 浏览次数：字号：大中小

中国自1954年制定第一部宪法以来，曾三次大规模修宪，先后产生了1975年的“文革宪法”、1978年的“四个现代化宪法”及1982年的“改革开放宪法”。1982年的修宪方式类似于制宪，不仅设立了宪法修改委员会，而且还采行了公开讨论程序、将改宪草案提交各界人士讨论，历时达四个月，比1954年制宪时的讨论时间多一倍。但1982年制宪式的改宪只是使中国从非正常的政治状态回归到1954年的宪法体制而已，并未改革宪法体制。[1] 此后，中国又分别在1988年、1993年和1999年对宪法作了三次小规模修正，重点在于从宪法上承认和保障经济改革的成果、改变既有的所有权关系。然而，无论是上述的三次大改还是三次小改，都没有触及国家权力结构，修宪活动的方向显然不是限制国家的权力，而是界定个人权利、调整限制个人自由的程度和方式。

　　1999年3月的宪法修正案具有不可低估的意义，它虽然只是局部性改动、也并不彻底，但在承认私人财产权的合法性方面迈出了关键的一步，由此将产生重要影响，使社会秩序经历从量变到质变的过程。对宪法作了这样的修正之后，个体和私营经济的进一步发展壮大，必然要求在司法实践中不断地重新定义国家与市场的关系以及社会主义意识形态与市民财产权的关系，从而日益凸显出宪法中的内在矛盾，而且有可能在一定条件下导致体制性危机，进而不可避免地提出更彻底的宪法改革要求。

　　笔者认为，为了准确把握目前中国宪法体制的特征，也为了了解今后如何在中国重建宪政，有必要认真分析现行宪法的演变、特别是1988年以来关于财产权的三个宪法修正案。依此宗旨，本文首先概述中华人民共和国宪法发展的过程、根本规范的主要内容和问题，并具体考察所有制方面的基本争论以及试图在意识形态与社会现实之间寻找某种均衡点的改革措施。其次，透过权力话语的种种修辞来解读在社会结构急剧变迁背景中出台的1999年宪法修正案文本，说明它对现行宪法体制的影响，并揭示国家制度内部存在着的教义性与正当性之间的紧张和冲突。最后，通过分析异质因素的互动关系，展望政治改革以及重建宪政主义体制的可能性。

一、中国宪法修改的历史回顾

　　1954年9月20日颁布的宪法的总纲规定:中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家（第1条）；国家的一切权力属于人民[2]，而人民行使权力的机关是全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会（第2条）。在社会经济体制方面，这一宪法明确提出了通过社会主义工业化和社会主义改造的方式、一步一步地消灭剥削制度、建立社会主义社会的目标（第4条），特别强调了全民所有制国营经济的主导地位和优先性，但同时又承认经济成分的多元化，容许全民所有制的国营经济、集体所有制的合作社经济以及个体经营经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济的并存（第5条、第10条）。在财产权方面，1954年宪法规定，国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋以及各种生活资料的所有权（第11条），依法保护公民私有财产的继承权（第12条），但与此同时也规定，国家为了公共利益的需要可以依照法律规定的条件对城乡土地以及其他生产资料征收、征用或者收归国有（第13条），并禁止任何人利用私有财产破坏公共利益（第14条）。宪法在关于公民的基本权利和义务这一章里还明确宣告，中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯，爱护和保全公共财产是每一个公民的义务（第101条）。

　　但是，这一宪法颁布还不到一年，毛泽东就掀起了农业合作化和资本主义工商业社会主义改造的高潮，把原计划到1967年才完成的社会主义改造一下子提前了12年完成[3]。此后不久，又发生了反右派斗争，这场政治运动极大地冲击了1954年宪法中规定的公民权利（特别是言论自由和人身自由）。一些法学家的护宪主张也受到了严厉批判[4]。1958年，时任上海市委宣传部长的张春桥发表了“破除资产阶级法权思想”一文，非常激进地批判了私有财产、商品等价交换、雇佣关系以及其他个人权利[5]。在以后的十几年中，中国又经历了所谓“大跃进”式的非理性的社会主义产业化、被称为“四清”的“社会主义教育”运动以及“无产阶级文化大革命”等一系列社会动荡，终于使得1954年宪法名存实亡。

　　文革后期，根据中国已经进入社会主义历史阶段的政治判断，中共全面修改了宪法并于1975年1月17日颁布。这部“文革宪法”特别强调阶级斗争、无产阶级专政下的继续革命以及党的一元化领导，明确规定生产资料的所有制主要是全民所有和集体所有这两种形式。而在关于公民个人的权利方面，该宪法的规定则多有遗缺，例如，它删除了1954年宪法中规定的法律面前人人平等的原则（第85条）、国家赔偿请求权（第97条）、继承权（第12条）、居住和迁徙的自由（第90条第2款）；与此同时，“文革宪法”追加了不少1954年宪法所没有的条款，如公民有义务拥护共产党的领导、有宣传无神论的自由、有罢工的自由以及“运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”等。但是，即使把文革的“成果”入宪了，也无法让文化大革命“万岁”。“文革宪法”通过后不到两年，以毛泽东遗孀江青和张春桥为首的过激的“文革派”就被逮捕。1978年8月，中共正式宣告“第一次无产阶级文化大革命”的终结，接着再次修改了宪法。

　　1978年修改的宪法于3月5日颁布，宪法中引人注目的变化是，四个现代化和物质鼓励被写进了宪法序言，在关于“国家机构和公民的基本权利义务”的章节中，恢复了1954年宪法的部分内容，例如，重新规定了公民接受教育的权利、国家保护青少年的成长、公民进行科学研究、文学艺术创作以及其他文化活动的自由等。另外，在1978年宪法中还首次明文规定了公民参加国家管理和监督国家机关及其工作人员的权利、以及计划生育的义务。但是，当时过激的意识形态对1978年宪法依然有十分浓重的影响，法律面前人人平等的原则、国家赔偿请求权、继承权等等重要宪法条款，仍未得到宪法性承认和保障。因此，中共不得不接连在1979年和1980年两次局部性地修改这个宪法，除对国家权力机构作了合理化调整之外，还规定了县级人民代表大会代表的直接选举制度，取消了“运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”。

　　鉴于1979和1980年的两次修宪有明显的局限性，为了彻底消除文革的影响、适应经济制度变革和对外开放的新形势，第五届全国人大第三次会议在1980年9月10日决定全面修改宪法，并为此设立了专门委员会。经过两年多的起草、审议以及四个月的“全民”讨论，终于在1982年12月4日正式通过了新的宪法。修改后的宪法在篇章结构上有一个显著的变化，即把关于公民权利和义务的内容置于国家机构之前，并增加了有关条文，以体现个人的法律地位的提高以及宪法对个人权利保障的重视。1982年宪法不仅恢复了1954年宪法所规定的法律面前人人平等的原则（第33条第2款）、国家赔偿请求权（第41条第3款）、继承权（第13条第2款）、纳税义务（第56条）等内容，并将1978年宪法所规定的参加国家管理的权利和计划生育的义务进一步具体化，而且还增加了以往三个宪法版本中所没有的新条文（例如，关于人格尊严的规定(第38条)、关于权利与义务不可分割的规定（第33条第3款和第51条）、关于扶养和扶助义务的规定(第49条第3款)、关于义务教育的规定（第46条第1款）等。在经济制度和财产权关系方面，1982年宪法仍然承认社会主义公有制的优先性以及国营经济的主导地位（第7条、第8条第3款），但同时又确认，城乡劳动者的个体经济是公有制的补充，国家保护个体经济的合法权利和利益，并通过行政管理对个体经济进行指导、帮助和监督（第11条）。这时，雇工超过八人的私营经济还未正式获得合法性。

　　在1982年的宪法中，按照邓小平的指示在序言中规定了四项基本原则，并使之成为整个法制的不可动摇的指导思想。据此，已故的张友渔教授对宪法的这一规定的解释是，“坚持四项基本原则的核心是坚持党的领导”[6]。他还指出，“任何反对党的领导的言论和行为都是错误的，也是不能允许的。现在的问题不是要不要党的领导，而是怎么正确地加强和改善党的领导”。[7] 然而，宪法中同时又规定了中华人民共和国的一切权力属于人民（第2条第1款）、全国人民代表大会是国家的最高权力机关（第57条）。1982年宪法还增加了一个新条款，即任何组织和个人都不能有超越于宪法和法律的特权（第5条第4款），这里所说的“任何组织”，当然应该包括中国共产党。其实，联系到当时修改党章时明文规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”的史实，即可发现，1982年宪法的上述新条款主要是要限制毛泽东那样的超凡型领袖的个人专擅。但是，从1982年宪法的条款来看，这一宪法一方面规定共产党不能有超越于宪法和法律的特权，另一方面又承认超越于法理的四项基本原则、宣告共产党的领导不可动摇，这就在法理上暴露出明显的矛盾。

　　在这样的宪法和政治制度框架中，中国实行了经济改革，逐步引入了市场机制，并建立和健全了与此相应的民商法规体系。在这个过程中，出现了三个主要涉及财产权关系的宪法修正案。

　　第一个宪法修正案是1988年4月12日通过的，主要是作了两项修改。第一，在现行宪法第11条中增加第3款，“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”。第二，修改了第10条第4款，承认“土地使用权可以依照法律的规定转让”。这一宪法修正案意味着，国家承认雇佣劳动、产业资本的积累、土地的商品化以及分配原则的改变等一系列经济事实的合法性，并将在一定程度上导致用益权相对于所有权的优先性。

　　第二个宪法修正案是1993年3月29日通过的，除了改进了概念表述之外，其主要内容是:承认中国仍然处在社会主义初级阶段；在政治方面增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容，把县、市、市辖区人民代表大会每届的任期从3年延长为5年；在经济方面则放弃了计划经济体制、正式宣布“实行社会主义市场经济”，承认国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。这次改宪之后，价格机制和企业家集团在社会中开始具有日益重要的意义，而国家则越来越明显地呈现出从全能主义体制向某种形态的法团主义体制转化的倾向。

　　关于第三个宪法修正案的建议，是由中共中央于1999年1月22日向全国人大常委会提出、于1月30日通过新华通讯社公开发表的。[8] 3月15日，该宪法修正案在第九届全国人大第二次会议上正式通过。其主要内容是，把邓小平理论作为国家意识形态的一部分写进宪法序言，在根本规范中确认法治主义，废除反革命罪的概念，为私有财产权提供更明确的合法性根据。本来有关方面还曾经设想对国家权力结构和所有制进行较大幅度的改造，但是这样势必要在某些方面突破既有的体制框架，因此未能获得执政党高层的支持。显然，现阶段的体制内宪法改良只能是有限的。

　　若冷静地分析中国的现实条件，就会发现，小规模修宪确已接近其极限。今后中国的宪法修改应该是、而且也必然是突破现存体制。当局或者审时度势、像八十年代初那样以制宪的方式全面修改现行宪法；或者在社会压力之下、像五十年代初那样重新起草一部面向二十一世纪的宪法；或者是在急剧的社会动荡之中、像九十年代初的俄罗斯那样、自下而上进行宪法革命。无论采取何种方式，财产权的宪法规定都很可能成为立法中的一个焦点。

二、围绕财产权的理论争议和法制实践

　　二十年来的经济改革以引进外资和发展乡镇企业为支撑点，经历了商业自由化、投资自由化、金融自由化等几个阶段。这是一个全能主义的国家逐步退出直接经营活动的分权让利的过程，其结局必然是恢复私有财产权的合法地位。但由于意识形态和执政党正统性等障碍，私有化不得不在很大程度上采取了一种“犹抱琵琶半遮面”的非正式方法。结果，私人财产“从权力中来、到权力中去”，出现了一种所有权依附于行政权、并产生出权力资本的畸形形态，进而导致了社会的严重腐败。与此同时，在得不到充分的制度保障的状况下，私人财产或者被�

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